“三公”經費控制的主要方式

　一、“三公”經費控制的主要方式

　　“三公”經費是指財政撥款支出安排的出國(境)費、車輛購置及運行費、公務接待費這三項經費。目前，“三公”經費控制的方式主要有核算控制、預決算控制、監督控制等幾種方式。

　　1、 核算控制

　　根據《政府收支分類科目》，因公出國(境)費用反映單位公務出國(境)的國際旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、培訓費、公雜費等支出;公務接待費反映單位按規定開支的各類公務接待(含外賓接待)費用;公務用車運行維護費反映公務用車租用費、燃料費、維修費、過橋過路費、保險費、出租車費用等;公務用車購置反映公務用車車輛購置支出(含車輛購置稅)。其中，因公出國(境)費用、公務接待費、公務用車運行維護費在“商品和服務支出”經濟分類科目中反映;公務用車購置按資金性質在“基本建設支出”或者“其他資本性支出”中反映。在《基層預算單位會計制度》和《政府收支分類科目》中，要求設置明細賬，既要反映“三公”經費的資金來源，又要反映資金的去向。如在反映“三公”經費的資金來源時，應在“事業支出”總賬下設置“財政補助支出”、“非財政專項資金支出”和“其他資金支出”等一級科目核算，同時在以上一級科目下設置“基本支出”和“項目支出”兩個二級明細科目反映資金的去向，并按照《政府收支分類科目》中的“支出經濟分類”的款級科目下設置下列明細賬：商品和服務支出——因公出國(境)費用、公務接待費、公務用車運行維護費等，或者基本建設支出 / 其他資本性支出——公務用車購置等。

　　2、 預決算公開

　　根據《政府信息公開條例》第二章第十條規定，縣級以上各級人民政府及其部門應該重點公開的政府信息中，財政預算、決算報告為要求重點公開的政府信息之一。從2011 年起，中央各部門要求公開上一年度的“三公”經費決算數和本年度的經費預算數，2015 年是“三公”經費公開的第5年，中央政府各部門都花費了很大的人力和物力，確保及時公開信息，無論在信息重量上還是在數量上都在逐年提升。2015 年 4 月，財政部公布中央本級 2015 年“三公經費”經費財政撥款預算，數據顯示，這是我國從 2011 年起向社會公布中央本級“三公經費”以來，“三公經費”連續第五年下降。在連續 5 年下降的中央本級單位“三公經費”中，公務車輛購置及運行費降幅最高，達到 44%，這得益于公車改革力度不斷加大。

　　3、 監督控制

　　“三公”經費監督控制的渠道主要有內部監督、群眾監督、專業機構監督、媒體監督等。除了單位內部控制程序對“三公”經費進行監督控制外，外部的監督即群眾監督、專業機構監督、媒體監督等也是重要的監督控制手段。近幾年，部門基層預算單位認識到外部監督如中介機構監督的重要性，對每年的財務運行狀況的合規性合理性均請中介機構進行監督評價。同時，財政主管部門實時地對財政資金預算的執行情況進行審查監督、媒體對預決算公開的輿論報道等也有力地推動了對“三公”經費的監控力度。

　　二、“三公”經費控制中存在的問題

　　1、核算控制力較弱

　　目前，關于“三公”經費支出，無論是國家層面，還是主管部門或是基礎預算單位，都制定了關于“三公”經費的管理辦法，并要求嚴格實施執行。但是，在會計核算中，對“三公”經費支出的控制力較弱，例如，部分基礎預算單位“公務接待”看是否有單位領導簽字，領導簽字審批了，“公務接待”就能報銷，會計核算人員只能按部就班履行報銷流程，無權干涉“公務接待”是否超支，是否違規。同時，基層預算單位在制定本級財務管理辦法及“三公”經費控制規定時，雖然提出了要求，但是有關“三公”經費開支規則，界限界定較為籠統，過于宏觀，精細化程度不足，使“三公”經費具體操作時，缺乏明確具體規定，會造成隱匿“三公”經費支出的現象。例如，差旅費、培訓費、會議費和公務接待費之間會計核算概念不清，將公務接待費以會議、差旅、培訓的名義列入會議費、差旅費、培訓費等支出中，會計科目混淆使用，導致單位“三公”經費反映不準確。

　　2、預算決算控制隨意性

　　部分基層預算單位，對“三公”經費的預算存在著隨意性，未對“三公”經費支出進行合理的預算，年初預算以上一年的“三公”經費支出額下浮一定比例為控制線存在較大弊端，在預算執行中未嚴格按照年初預算額執行，年終決算時，以上一年的“三公”經費支出額下浮一定比例為控制線，若超出該控制線，則對“三公”經費核算項目進行調賬處理，決算數未能真正反映單位實際發生的“三公”經費情況。

　　4、 監督控制流于形式

　　目前，對財政信息質量的監督體系中，權力機關的監督力不強，公眾和社會中介機構的監督尚處于起步階段，對財政信息質量的監督主要依賴審計部門審計監督。但是，由于《審計法》中的相關規定，弱化了審計部門對審計結果公開的強制性、權威性;審計部門行政上的隸屬關系也弱化了審計部門審計的獨立性。部分基層預算單位，“三公”經費的內部監督主要是通過單位財務核算后，定期向單位領導匯報“三公”經費的支出情況，有些單位甚至不匯報“三公”經費支出情況，待年終決算后才能獲取“三公”經費情況，更談不上對“三公”經費進行控制了。外部監督往往為事后監督，無法參與到“三公”經費支出的全過程中來，另外，部分基層預算單位請會計師事務所對單位財務報告進行審計，但事務所大多數業務是針對企業類單位的，對公益性的基層預算單位財務程序不夠熟悉，從而也導致外部機構監督流于形式。

　　三、加強“三公”經費控制的若干建議

　　1、細化制度措施，提高執行力度

　　基層預算單位應在現有已頒布的有關接待費、公務車輛運行維護、因公出國(境)等相關制度規定的基礎上，細化有關制度措施，根據職能、規模、任務，以及市場物價水平等因素綜合考慮，制定精細的、動態的公務用車、公務接待、因公出國的定額標準體系，使單位能在控制“三公”經費時有據可依，有標準可執行。例如，結合基層實際，建立單位的公務接待制度，明確規定接待范圍、接待標準等;明確違反接待規定的問程序;建立接待臺賬，登記接待的單位、人數、陪同人數、就餐地點和標準等;再如，建立公務車輛臺賬，對車輛運行實行單車核算，在臺賬上清晰反映該車耗油、維修、保養、保險等情況。

　　2、細化會計核算，嚴格核算流程

　　會計核算必須既要遵守基層預算單位會計制度和會計準則等規章制度，又要反映部門預算執行情況。因此，在現有會計核算科目的基礎上，應適當對“三公”經費的支出額進一步細化，例如，對“公務接待費”的支出進行輔助核算，反映接待人數、標準等，以便能隨時提供相應數據接受來自于各方面的監督。再如，在會計核算時，應嚴格區別接待費、會議費、培訓費等，不得將接待費擠占其他科目進行核算。同時，嚴格核算流程，例如，如單位有接待任務，財務部門應嚴格按照單位相關制度，審查接待是否有申請，接待人數、標準等是否違規，是否按照公務用卡使用相關管理辦法進行消費等，只有嚴格了審批流程、業務流程、報銷流程，才能有效控制“三公”消費。

　　3、強化預算控制，合理控制規模

　　建立科學的“三公”經費預算方法，例如，對“三公”經費支出采取“零基預算”方式，可以以歷年支出額作為參考數，但是不能以此來作為控制“三公”經費預算的標準，而是應該根據實際情況科學合理地安排“三公”經費支出預算，明確支出標準，采取“零基預算”方式，加強資金源頭控制，合理控制“三公”支出規模。根據 2014 年編制決算的要求，“三公”經費核算要求全口徑，即無論是單位公用支出還是項目支出，是財政撥款支出還是其他支出，發生的“三公”經費均需要在決算報表中加以體現，這從而杜絕了以前“三公”經費只反映在單位公用支出和財政撥款中列支的現象，避免單位擴大“三公”經費支出規模。

　　4、 加強外部監督，提高公開數據公信力

　　“三公”經費的監督，不能全部依靠財務部門，而主要應當是監察審計部門。必須建立控制和監督的長效機制，加強監管力度，積極推進“三公”經費內部定期公開制度;加強對“三公”經費的審批、監督和檢查，在一定范圍內定期全面公開，全面接受群眾監督。同時，在“三公”經費的預算編制、預算執行、績效評價等環節，監督部門均應參與。例如，在預算編制環節，監督部門應充分發揮事前監督作用，對預算編制的合規性、合理性和經濟性進行審計監督;在預算執行環節，應建立“三公”經費的監測標準，檢查“三公”經費有無鋪張浪費現象，加強對重大“三公”經費開支的專門監督，及時糾正財政支出政策的執行偏差;在績效評價環節，應建立“三公”經費的績效標準，強化對預算執行效果的追蹤問責，提高“三公”經費的支出績效。